Joulun ollessa vielä hyvässä muistissa on hyvä kirjoittaa myös kollektiivisen antamisen ilosta. Tällä tarkoitan tietysti kehitysapua, josta Marko juuri edellä kirjoitti. Jatkan samalla teemalla, kirjoitan suoran rahan antamisesta. 2000-luvun alussa monet kehitysapua antavat maat lisäsivät ns. suoran budjettituen osuutta koko avusta. Apu meni siis suoraan köyhien maiden valtioiden budjetteihin. Nyt näyttää siltä, että suora budjettituki on toiminut hyvin, aivan kuten suora rahallinen tuki köyhille ihmisille. Avunantajat ovat kuitenkin leikanneet suoraa budjettitukea, miksiköhän?
Suoran budjettituen vaikutuksia on vaikea arvioida, koska annettu avun määrä on ollut suuri. Enimmillään sen osuus on saajamaan valtion tuloista on ollut lähes puolet ja sillä on ollut siis kokonaistaloudellisia vaikutuksia. Juuri näitä kokonaistaloudellisia vaikutuksia, erityisesti talouskasvua ja köyhyyden vähentämistä, sillä on tietysti haettukin: budjettituen alku kun on ollut köyhimpien maiden saamissa velkahelpotuksissa, joiden ehtona oli, että maa teki kunnollisen (tarkoittaa lainanantajien hyväksymän) köyhyyden vähentämisohjelman, jonka nimi Tansaniassa oli Mkukuta. Mutta tällöin esimerkiksi satunnaistettuja ja valvottuja kokeita, SVK, (”randomized controlled trials”), nykyisellään taloustieteellisten evaluaatioiden perusmenetelmää, ei ole ollut mahdollista käyttää keinona saada luotettavaa tietoa avun vaikutuksista.
EU yhdessä OECD:n ja suurimpien budjettitukea antavien maiden kanssa on kuitenkin kehittänyt metodologiaa budjettituen vaikutusten luotettavalle arvionnille. Työn ensimmäinen hedelmä, Tansanialle annetun budjettituen arviointi julkistettiin kuluneena syksynä, Suomessa sitä esiteltiin joulukuun alussa. On hyvä huomata, että arvioinnin keskeinen kysymys tässäkin on yrittää selvittää, mitä olisi tapahtunut ilman apua, siis arvioida jotakin, josta ei ole havaintoa. SVK on tapa luoda tämä havaitsematon, jos sitäei voi käyttää, niin on oltava kekseliäs.
Tärkein tulos on, että budjettituen ansiosta Tansanian hallituksen on onnistunut lisätä ensimmäisen ja toisen asteen koulutuksen määrää huomattavasti. Valtion varoja ei ohjattu tähän avunantajien painostuksesta vaan hallituksen omasta halusta, joten suurin osa budjettitiuesta on käytetty tähän. Tämän vuoksi annettu apu on myös käytetty. Perinteisessä projektiavussa apurahojen käyttöaste on ollut paljon alhaisempi. Projektiavun käyttöön vaikuttavat aivan satunnaiset tekijät, vaikkapa projektin toteuttajan sairastuminen tai siirtyminen muihin tehtäviin.
On tietysti ollut ongelmiakin. Koulutuksen laatu ei ole kasvanut määrän mukana, tutkintonsa suorittavien osuus kaikista oppilaista on alentunut. Oppilaiden määrä on kuitenkin kasvanut niin nopeasti, että valmistuneiden kokonaismäärä on kasvanut. Aina voidaan keskustella, onko tässä laadun korvaaminen määrällä ollut kannattavaa, mutta varmasti sille löytyy perusteita. Tansanian peruskoulutuksen laatu ei eroa muiden Afrikan maiden (alhaisesta) tasosta Maailmanpankissa tehtyjen arvioiden perusteella.
Toinen Tansania-arvioinnin löytämä ongelma oli kitka Tansanian päätöksentekijöiden ja avunantajien välillä siitä huolimatta, että budjettituki käytettiin tansanialaisten toiveiden mukaan. Osin kitka on väistämätön, taustalla on aina tieto, että se, jolla on rahaa, sanoo milloin pelut pieniä ovat. Evaluaation esittelyseminaarissa tekijät korostivat myös keskustelukulttuurin merkitystä. Evaluaation vetäjän mukaan Tansaniassa on vaikea setviä erimielisyyksiä muuten kuin kahden kesken, julkinen “riitely” ei ole sopivaa. Toisin on Mosambikissa, jonka saaman budjettituen arviointi julkistetaan ensi keväänä.
Tansaniassa (eikä ennakkotietojen mukaan Mosambikissakaan) budjettituen avulla ei ole kyetty vähentämään köyhyyttä. Suurin syy lienee se, että kummassakin maassa suurin osa tuesta on käytetty koulutusinvestointeihin, jotka näkyvät hitaasti koulutuksen saaneiden tulotasoon. Mutta muitakin syitä varmasti on. Kehitystaloustieteen tärkeimpiä keskusteluja on talouskasvun ja tulojen epätasa-arvon välinen suhde. Epätasa-arvon ja köyhyyden kasvu liittyvät toisiinsa siten, että annetulla tulotasolla epätasa-arvon kasvu todennäköisesti lisää köyhyyttä. Erityisesti näin on, jos tulotaso on alhainen.
Keskustelun kirvoitti Nobel-palkittu Simon Kuznets, joka esitti keräämänsä tilasto-aineiston perusteella, että kehityksen alkuvaiheissa kokonaistulojen ja epätasa-arvon kasvu käyvät käsi kädessä, korkeilla tulotasoilla talouden kasvu on yhteydessä tasa-arvon kasvuun.
Tämän ns. Kuznets-käyrän olemassaolosta on kiistelty pitkään. Keskustelussa on kuitenkin tullut esille monia syitä, miksi köyhien maiden alkaessa kasvaa epätasa-arvo kasvaa myöskin (ja toisaalta, miksi epätasa-arvon kasvu voi parantaa talouskasvua). Yksi mahdollisuus on, että köyhät eivät pysty suojaamaan vähäistä omaisuuttaan yhteiskunnan voimakkailta. Tässä esimerkki Mosambikista, jossa yritykset ovat ryöstäneet maata maaseudun köyhiltä.
Suurin syy suoran budjettituen yleistymiseen oli se, että perinteisen hankeavun ongelmat olivat käyneet kaikille selviksi avun kasvaessa. Ongelmia oli monia, mainitsen pari keskeistä. Yksi ongelma oli hankeavun koordinoimatomuus, päällekkäiset hankkeet saivat tukea, mikä vähensi avun tehoa. Saajamaan hallituksilla ei myöskään ollut kokonaiskäsitystä hankkeista (monista niillä ei ollut mitään tietoa), minkä vuoksi ne eivät kyenneet kunnolla suunnittelemaan omien varojensa käyttöä.
Budjettituen avulla on yritetty päästä myös irti yhdestä pahimmista kehitysavun tehokkuutta heikentävästä ongelmasta: avun määrä ja sen ehdot ovat vaihdelleet huomattavasti vuodesta toiseen, minkä vuoksi pitkäjänteinen päätöksenteko on avun saajamaissa ollut mahdotonta.
Valitettavasti budjettituki ei ole poistanut viimeistä ongelmaa. Yksi syy tähän on, että avun antajamaissa budjettitukeen on alunalkaenkin suhtauduttu hyvin epäilevästi. Projektiapua saaneet organisaatiot ovat valittaneet menettämistään projektivaroista. Muistan erään Helsingin Sanomien yleisönosastokirjoituksen, jossa mentiin niin pitkälle, että väitettiin kaikilla Suomen kansalaisilla olevan oikeuden tehdä kehitysyhteistyötä, jota luonnollisesti valtion tulisi tukea. No nythän tällaiset vaatimukset saavat tukea korkeimmalta poliittiselta taholta, eikö kyse ole vain yksilöllisten valintamahdollisuuksien huomioonottamisesta, yksilöiden päätäntämahdollisuuksien parantamisesta?
Mutta suurin vastustus on tullut poliittisilta päätöksentekijöiltä ja politiikan valmistelukoneistolta. Miksi?
No arvasitte: Suoran budjettituen väitetään tietysti mahdollistavan laajamittaisen korruption.Tämä on näkynyt käytännössä niin, että julkisuuteen tulleiden korruptiotapausten vuoksi budjettitukea on supistettu vaikkei tapauksilla olisi ollut mitään kytkentää budjettitukeen.
Tansaniassakin näin kävi kahden tapauksen vuoksi. Toisessa keskuspankin ulkomaisten liiketoimien tiliä (Tansaniassa pääomaliikkeet ovat säädeltyjä, joten ulkomaan liiketoimiin on saatava lupa ja ulkomaan valuutta hankittava keskuspankista ja luovutettava keskuspankkiin) käytetty maata sen itsenäistymisestä johtaneen puolueen vaalikampanjan tukemiseen.
Skandaalin seurauksena keskuspankin toiminta muuttui radikaalisti. Sen pääjohtajaksi nimitettiin Benno Ndulu, yksi Afrikan tunnetuimmista taloustieteilijöistä. Ndulu on kirjoittanut paljon Afrikan maiden ongelmista, myös korruptiosta ja hallinnon tehottomuudesta (guuglailkaa!). Eikö budjettitukea olisi pitänyt kasvattaa näiden päätösten vuoksi kasvattaa? Avunantajat käyttäytyvät ikään kuin avunsaajamaissa kansalaiset joko eivät tietäisi korruptiosta tai katselisivat avuttomina, mitä tapahtuu. Näinhän ei ole, lukekaapa vaikkapa tansanialaista The Citizen-lehteä.
Mosambikissa on käynyt samoin kuin Tansaniassa ja siellä Suomikin on ollut mukana menossa. Pari sikäläistä korruptiotapausta ja epäilyä on täällä tuotu näkyvästi esiin. Viimeisin oli kalastusalusten hankinta valtion perustaman nimellisesti yksityisen yrityksen nimiin. Ihmetystä herätti erityisesti se, että yritys oli hankkinut paljon enemmän lainarahoitusta kuin se oli käyttänyt alusten hankintaan. Asiasta on keskusteltu kuitenkin perusteellisesti Mosambikin eduskunnassa ja yrityksen toiminnan perusteita on selvennetty. Meidän on hyvä myös tietää, että yritys on perustettu siksi, että halitus haluaa taata oman maansa kansalaisille paremmat mahdollisuudet saada tuoretta kalaa kuin sillä nyt on. EU on tapansa mukaan painostanut maan hyväksymään kalastussopimuksen, joka on ollut hyvin edullinen EU:n kalastaja-aluksille ja heikentänyt mosambikilaisten kalastajien asemaa.
En ole myöskään huomannut Suomessa lainkaan kommentteja vast’ikään Mosambikissa pidettyjen paikallisvaalien tuloksiin. Päätulos oli, että oppositiopuoluiden asema (lähinnä MDM-puolueen) vahvistui huomattavasti ja maata vuodesta 1973 johtaneen Frelimon asema heikkeni, vaikka se yhä hallitseekin suurinta osaa maasta. Maan kansalaiskeskustelu on myös vilkasta. Taloustieteilijä Carlos Castel-Branco julkaisi Facebook-sivuillaan viime marraskuussa maan johtoa, erityisesti presidentti Guebuzaa ankarasti arvostelleen kirjoituksen. Sen omilla sivuillaan julkaisseiden lehtien toimittajat kutsuttiin kuultaviksi. Hyvä esimerkki on Verdade-lehti, joka syntyi muutaman vuoden takaisten levottomuuksien aikana. Englanninkielinen versio löytyy tästä.
Yksi suurimmista syistä näiden toimien taustalla on käsitys, että tiukasti sidottu apu, kuten projektiapu, estäisi korruption. Käsitys on täysin harhainen. Yllä jo totesin, että laajamuotoinen projektiapu heikentää saajamaan hallinnon mahdollisuuksia pitkäjänteiseen päätöksentekoon. Toisinsanottuna tämä tarkoittaa sitä, että päätöksenteosta tulee lyhytjänteistä, mikä kannustaa poliitikkoja ja virkamiehiä edistämään omia itsekkäitä tavoitteitaan, varmistuuhan näin, että edes jotkut kansalaiset hyötyvät heidän toimistaan.
Kehitysapuprojekteja ei voida toteuttaa ilman paikallista apua. Tämän avun on oltava keskimääräistä paremmin koulutettua, jotta kommunikointi hankkeen rikkaasta maista lähtöisin olevan organisaation kanssa olisi mahdollista. Koska apuorganisaatioita on paljon, palkkiot paikallisille apulaisille inflatoituvat. Pätevimmät paikalliset löytyvät yleensä paikallisesta julkisesta hallinnosta, jonne jäljellejääneiden työtaakka kasvaa ilman mahdollisuuksia saada tästä korvausta. Heitä on sitten lohduteltu eri tavoin kuten seminaarein mukavissa paikoissa. Ongelma on ollut huomattava, siihen on kiinnittänyt huomiota kirjoituksissaan toinen tansanialainen taloustieteilijä Samuel Wangwe (guuglailkaa taas!).
Lopuksi on hyvä muistuttaa, että ehkä pöyhkeilemme liikaa omalla puhtaudellamme. Miltähän ulkopuolisesta näyttää, jos jossakin maassa aletaan valmistella toimia liikenteen aiheuttamien päästöjen vähentämiseksi ja suunnittelua vetämään valitaan suuren kansainvälisen öljy-yhtiön hallituksen puheenjohtaja, jolla on intressejä myös IT-yrityksissä. Mitähän ulkopuolinen sanoisi, jos tuloksena on esitys, jonka ajatus on ajokilometreihin perustuva vero. Vero taas edellyttäisi huomattavan tietoverkon rakentamista ajojen valvomiseksi. Ajattelisiko ulkopuolinen, että päästöt riippuvat yksinomaan kulutetun polttoaineen määrästä ja ihmettelisi, miksei tätä yksinkertaista toisiasiaa käytetä suunnittelun pohjana? Ajattelisiko ulkopuolinen, että haja-asutusalueilla olevia voitaisiin tukea avustuksilla, jotka määräytyväisit ajoneuvon omistajan osoitteen perusteella ja että väärinkäytöksiä voitaisiin valvoa satunnaistarkastuksilla? Ajattelisiko ulkopuolinen, että hyvä verotus tukisi polttoaineen käyttöä vähentäviä keksintöjä ja innovaatioita tekoa ja että osa näistä varmasti perustuisi uuteen IT-hen?
Avainsanat: kehitysapu, projektiapu, suora budjettituki
Aihealueet: Kehitystalous
Ulkopuolelta tulevan rahoituksen ongelma on projektien/ohjelmien jatkuvuus rahoituksen loputtua - kehitysapuprojekteissa on nykyisin vahva tahto sisäänrakentaa projekteihin “paikallista omistajuutta”, mutta se on osoittautunut haasteelliseksi ulkopuolelta suunniteltujen ja rahoitettujen määräaikaisten projektien toteuttamisen aikana.
Yksi budjettituen perusajatuksista onkin, että omistajuutta ei tarvitse erikseen “rakentaa”, vaan rahoilla tuetaan jo olemassa olevia paikallisia prioriteettejä, joten jos avun määrä muuttuu tai se loppuu, paikallinen hallinto on yhä kiinnostunut saman suuntaisten toimenpiteiden jatkamisesta. Nyt valmistuneet maatason arvioinnit (esim. Ghana, Mali, Tunisia, Sambia, Tanzania) budjettituesta ovatkin painottaneet, että budjettituella pystytään auttamaan pitkäjänteisiä kehitysohjelmia erityisesti jos avunantajamaiden ja avunsaajamaiden prioriteetit ovat jo valmiiksi samankaltaiset. Mutta jos avunantajamailla on ollut ajatuksia näiden prioriteettien ulkopuolella tapahtuvasta rahankäytöstä, ne eivät ole saaneet vastakaikua - huolimatta siis budjettitukeen sisäänrakennetusta poliittisesta dialogista, avunantajamaat eivät juuri ole pystyneet vaikuttamaan (hyvä vai huono?) avunsaajamaiden julkisten varojen käyttöön liittyviin prioriteetteihin.
Mielenkiintoisia näkemyksiä kahitysavusta. Etenkin huomio omasta pöyhkeydestä on aiheellinen: Suomessa korruptio näyttäytyy hyväveliverkostoina eikä niinkään perinteisempänä lahjontana. Tätä korruption muotoa taas ei saa tilastoitua niin helposti, kun sitä ei yleensä mielletä korruptioksi tai joskus edes paheksuttavaksi asiaksi, saat sitten rangaistavaksi rikokseksi.
Havainto projektiavun lyhytnäköisyydestä on mielenkiintoinen, kun kerran projektimuotoista toimintaa pyöritetään laajasti ja pitkänäköisesti niin Suomessa kuin muuallakin. MM. akateeminen tutkimus (esim. yliopistot) ja soveltava tutkimus (esim. VTT) on vahvasti rahoitettu projektiluontoisen rahoituksen turvin. Onko siis kehitysapuprojektien ongelma se, että rahoittaja tukee yhtä aluetta vain yhden kerran ilman lupausta, että projekti voi jatkua (uusin tavoittein), vai miksi on vaikeuksia saada jatkumoa aikaiseksi?
Verovarallisuus on käytettävä verot keränneen kansallisvaltion kansalaisten hyväksi, ei leviteltäviksi ympäri maailmaa. Tämä on verotuksen perusta, ja jos perusta murtuu, seuraus on verotulojen väheneminen.
Kaikenlainen hyväntekeväisyystoiminta kuuluu yksityiselle ja kolmannelle sektorille. Jos joku haluaa auttaa, voi auttaa, niin paljon kuin lystää. Autettavia löytyy - joka maasta - Suomestakin. Voi esimerkiksi lahjoittaa palkastaan 90% kehitysapuna, jos tahtoo…
Itse uskon, että kamppailu toimeentulosta (ei passiivisuus) vie kehitystä oikeaan suuntaan - työntekoon ja ahkeruuteen.
Maapallolla on jo nyt liikaa ihmisiä suhteessa resursseihin, jotka kuluvat ekspotentiaalisesti suhteessa väestönkasvuun.