Finanssipolitiikkaa koskeva keskustelu on tänä keväänä ollut poikkeuksellisen vilkasta. Varsinkin blogistikollega Pertti Haaparanta on Talous & Yhteiskunta -lehden artikkelillaan saanut aikaan melkoista pöhinää. Sotkeutumatta sen pahemmin tähän debattiin, yritän alla selventää sekaannusta, joka liittyy viime vuosien politiikkaan. Onko Suomessa harrastettu elvyttävää vai kiristävää finanssipolitiikkaa? Pidempi versio tarinasta löytyy talouspolitiikan arviointineuvoston tammikuisesta raportista.
Sekaannus liittyy siihen, että päätösperäistä finanssipolitiikkaa voidaan mitata kahdella tavalla. Bottom-up lähestymistavassa lasketaan yhteen vero- ja menoperustemuutokset. Tällä laskutavalla ja valtiovarainministeriön numeroilla päästään tulokseen, jonka mukaan finanssipolitiikkaa on kiristetty vuosina 2011 - 2015 noin kuudella miljardilla eurolla. Top-down lähestymistavassa taas lasketaan julkisen sektorin alijäämän suhdannekorjattu muutos. Suhdannekorjattu jäämä heikkeni nopeasti vuoden 2008 jälkeen ja suhdannekorjattu alijäämä vuodesta 2010 ollut noin prosentin BKT:sta. Tähän indikaattoriin perustuen esim. Vesa Vihriälä (31.3.) toteaa suomalaisen finanssipolitiikan olleen EU-maiden elvyttävimpiä. Martti Hetemäki taas kirjoittaa Helsingin Sanomissa (1.4.) julkisten menojen kasvaneen vuosina 2011 - 2014 reilut 2 prosenttia tuloja nopeammin ja toteaa vain pienen osan menojen kasvusta johtuvan suhdanteista.
Suhdannekorjattu jäämä tai rakenteellinen alijäämä saadaan kun julkisen sektorin alijäämästä vähennetään sen suhdanteista riippuva osa. Tätä varten tarvitaan estimaatteja BKT:n ja potentiaalisen BKT:n erotuksesta eli tuotantokuilusta ja siitä, miten julkisen sektorin alijäämä riippuu tuotantokuilusta. Laskelmassa on monta epävarmuustekijää, mutta periaatteessa se tuottaa hyvän arvion siitä, miten julkisen sektorin alijäämä muuttuu muusta kuin suhdannevaihtelusta johtuvista syistä. Sen sijaan laskelma ei millään tavalla mittaa sitä, johtuuko alijäämän muutos päätösperäisestä finanssipolitiikasta vai päättäjistä riippumattomista syistä.
Valtiovarainministeriö muistaa taloudellisessa katsauksessaan säännöllisesti mainita, että rakenteellisen alijäämän muutos ei suoraan kerro päätösperäisestä finanssipolitiikasta, koska ikärakenteen muutos kasvattaa julkisia menoja - ja siis kasvattaa rakenteellista alijäämää. Valtiovarainministeriön olisi tähän syytä vielä lisätä että mikä tahansa muukin ei-suhdanneluonteinen muutos julkisen sektorin tuloissa tai menoissa vaikuttaa rakenteelliseen alijäämään - täysin riippumatta siitä onko tästä tehty aktiivisia päätöksiä vai ei. Rakenteellisen jäämän heilautti pakkaselle vuonna 2009 aktiivisen elvytyspolitiikan lisäksi BKT:n ja sen seurauksena verotulojen pieneneminen aikaisempaan kasvutrendiinsä verrattuna, siinä määrin kuin kyse ei ollut vain suhdanneluonteisesta muutoksesta. Arvioita viime vuosien talouskehityksen suhdanneluonteisuudesta on jouduttu koko ajan tarkistamaan, mutta nykykäsityksen mukaan muutos on pitkästi rakenteellinen eikä tilapäinen, mikä käytännössä näkyy aikaisempaa pienempinä arvioida potentiaalisen tuotannon tasosta (ja siis pienempänä suhdannekomponenttina).
Bottom-up lähestymistavassa päätösperäisen finanssipolitiikan muutoksia mitataan vero- ja menoperusteiden muutoksella. Vaikkapa ALV prosentin nosto on päätösperäistä finanssipolitiikkaa, mutta arvolisäverokertymän pieneneminen taloudellisen aktiviteetin laskiessa ei. Myös mittaustapaan liittyvät ongelmat ovat hiukan erilaisia. Erityisen hankalaa näyttää olevan mitata menoleikkausten suuruutta. Suurin yksittäinen erä vuosina 2011 - 2014 tehdyistä menoleikkauksista oli kuntien valtionosuuksien leikkaaminen. Tämä säästää toki valtion menoja, mutta koko julkisen talouden kannalta finanssipolitiikka kiristyy vasta, jos kunnat tämän vuoksi leikkaavat menojaan tai nostavat veroprosenttiaan. Siltä osin kun valtionosuuksien leikkaaminen johtaa kuntien velkaantumisen kasvuun, finanssipolitiikka ei kiristy. Velka siirtyy valtion vastuulta kuntien vastuulle, mutta koko julkisen sektorin velka säilyy ennallaan.
Bottom-up laskutavan ongelmat on kuitenkin suhteellisen helppo korjata. Kuntien valtionosuuksien pienentäminen voidaan suhteellisen helposti vähentää valtion määrärahasäästöistä ja kuntaverojen korotukset laskea mukaan finanssipoliittisiin kiristystoimiin. Näiden korjausten jälkeenkin viime vuosien finanssipolitiikka näyttää melkoisen kiristävältä. Laskelmasta puuttuvat kuntien aktiiviset säästötoimenpiteet kasvattavat arvioita edelleen. VM:n laskelmien eksoottisin piirre, jonka mukaan finanssipolitiikkaa on kiristetty harmaata taloutta torjumalla, voidaan sekin siivota pois laskelmista, kunnes harmaan talouden torjunnan vaikutuksista on jotain näyttöä.
Summa summarum: Viime vuosien finanssipolitiikka näyttää olleen melkoisen kireää. Tästä huolimatta julkisen sektorin alijäämä on edelleen suuri ja jossain vaiheessa tilanne pitää korjata. Tilapäinen elvytys tai kiristysten lykkääminen on mahdollista ja tätä koskevan politiikan hyvistä ja huonoista puolista on tälläkin blogipalstalla hyvää keskustelua. Julkinen sektori ei kuitenkaan voi olla edes talouden kasvaessa pysyvästi kovin paljoa alijäämäinen ilman että julkisen velan osuus BKT:sta kasvaa koko ajan. Keskustelu korjausliikkeen aikataulusta ja toteutustavasta on vaalien alla enemmän kuin paikallaan.
Aihealueet: Julkinen talous
Ottamatta kantaa siihen, onko bottom-up tai top-down lähestymistavoilla mitattu päätösperäinen finanssipolitiikka elvyttävää vai kiristävää, on syytä huomata, että keskustelusta tuntuu puuttuvan yksi olennainen mittari: alijäämä itsessään.
Ensinnäkin julkisen alijäämän vaikutus kansantalouteen on monessa suhteessa sama riippumatta siitä, onko se syntynyt erillisellä päätöksellä muuttaa vero- ja menoperusteita vai automaattisten vakauttajien seurauksena. Liki 60 miljardia euroa on hävinnyt julkisesta kassasta alijäämien seurauksena finanssikriisin alun jälkeen. Julkinen alijäämä on tukenut kotimaista kulutusta ja ylläpitänyt verrattain ripeää kuluttajahintojen nousuvauhtia. Määrätietoisella finanssipolitiikalla on samanlainen vaikutus. Kun vaikutus tuotantoon, hintoihin ja julkiseen talouteen on sama kuin elvytyksellä, mielestäni sitä on syytä kutsua elvytykseksi.
Toiseksi erottelu päätösperäiseen ja ei-päätösperäiseen finanssipolittikkaan on jokseenkin mielivaltainen. Eduskunta ja valtuustot päättävät budjeteistaan vuosittain. Kaikki budjetin osat hyväksytään. Vero- ja menoperusteiden jättäminen ennalleen on myös päätös. Finanssipolitiikalla vaikutetaan myös automaattisiin vakauttajiin. Päättäjät ovat vastuussa julkisen talouden tasapainosta, eikä tätä vastuuta pääse pakoon toteamalla, että alijäämä syntyi itsestään.
Naiivi alijäämäluku ei kuitenkaan kerro julkisen talouden suhdanteista riippumattomasta pitkän aikavälinen kestävyydestä tai aktiivisten finanssipoliittisten päätösten vaikutuksista alijäämään. Siksi myös rakenteellisen alijäämän muutosten ja vero- ja menoperusteiden muutosten tarkastelu on tarpeen. Naiivi alijäämäluku ei myöskään auta arvioimiaan vallassa olevan hallituksen osuutta alijäämään, sillä siihen vaikuttaa myös aiemman päätökset - varsinkin kun huomioidaan, että istuva hallitus ei pysty vaikuttamaan kaikkiin perintönä saamiinsa julkisen talouden rakenteisiin.
Mutta itse alijäämää ei tulisi unohtaa, kun arvioidaan, miten julkinen talous on kokonaisuudessaan vaikuttanut talouden kehitykseen. Jos alijäämän unohtaa ja toteaa vain päätösperäisiin mittareihin vedoten, että finanssipolitiikka on ollut kiristävää, voi saada turhan suppean kuvan kokonaisuudesta. Se voikin johtaa tällaiseen hieman hassuun tilanteeseen, jossa yhteisestä kirstusta on hävinnyt 60 miljardia euroa ja vastuulliset pyrkivät vakuuttelemaan, ettei hävinneillä rahoilla ainakaan ole tuettu kansalaisten taloutta.
CIMO, VATTi ja Matti (Viren) ovat pohtineet Liberan sivuilla, mitä korkeakoulutus maksaa. http://www.libera.fi/blogi/mita-koulutus-maksaa/
Yliopistossa koulutus kuulemma kustantaa 7000 euroa vuodessa. Rajakustannus on kuitenkin vain 2300 euroa vuodessa. Kustannuslaskenta on vaikeaa.
Roope Uusitalo,
ovatko nuo mainitsemasi VM:n kokonaisvaikutusarviot julkisia? Jos ovat, mistä ne ovat saatavilla?
Lakiesitysten taloudellisista vaikutusarvioista valitettavasti aika harva kestää kovin tarkkaa tarkastelua. Pieniä muutoksia ei varmaan kannata koittaa arvioidakaan tarkasti. Mutta sitten on isompia muutoksia, joista päättävillä pitäisi ollakäytössään edes jokin käsitys kustannusten suuruusluokasta. Otin edellä esimerkiksi HE 19/2014, jossa on tarkat laskelmat parista lakimuutoksen yksityiskohdasta. Mutta esim. tuossa lakiesityksessä ei esitetty mitään euromääräistä arviota monesta paljon kustannusten kannalta keskeisemmästä lakimuutoksen osasta, eikä arviota kokonaiskustannuksista esitetty taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa lainkaan.
Jos nyt joitain yksityiskohtia esim. tuosta HE19/2014 mainitsee, niin lakimuutoksen myötä asetettiin palveluntarjoajille, kuten ravintoloille, velvollisuus tehdä ns. vähäiset mukautukset, joiden myötä palvelut ovat mahdollisimman hyvin kaikkien käytössä. Käytännössä asia tarkoittaa mm. ramppien ja luiskien asentamista työpaikoille ja palvelupaikkoihin, velvollisuutta tarjota työaikajärjestelyjä sellaista ominaisuuksiensa takia tarvitseville työntekijöille yms. Myös esim. oppilaitoksille tuli samalla uusia velvoitteita tilojensa ja oppimisympäristöjensä mukauttamiseen. Lakimuutos sisälsi valtavan joukon erilaisia asioita. Vammaisia koskevat uudistukset ovat pääasiassa ihan hyviä asioita. Mutta se on iso puute, että lakiesityksestä puuttuu arvio hintalapusta muutoksille.
Mikä on vaikkapa hintalappu sille, että jokseenkin jokaisella palveluja tarjoavalla yrityksellä, jonka tiloihin johtaa vaikkapa rappuset, pitäisi olla tarjota sisäänpääsy palveluidensa ääreen myös liikuntakyvyttömille asiakkaille? Tai mitä maksaa se, että ravintoloiden pitää jatkossa tarjota ruokalistansa joko pistekirjoituksella tai suullisesti luettuna, jos joku asiakas muussa muodossa kuin tekstinä olevaa ruokalistaa pyytää? Tai mikä on syrjimättömyyssäännösten hintalappu? Niidenkin sivussa tuli erilaisia kustannusvaikutteisia seurauksia.
Työ- ja elinkeinoministeriö tiedotteessa 10.10.2013 todettiin, että:
“Hallitus sitoutui puoliväliriihessä välttämään päätöksissään loppuvaalikauden aikana teollisuudelle aiheutuvien kustannusten tai sääntelytaakan lisäämistä. Myös olemassa olevaa sääntelytaakkaa tarkastellaan ja yleisenä lähtökohtana on, ettei yritysten sääntelytaakka kasva vuosien 2013- 2015 aikana”
https://www.tem.fi/yritykset/yritysten_saantelytaakan_vahentaminen
Mutta käytännössä loppuvaalikaudesta tehtiin aika monta lakimuutosta, jotka lisäsivät teollisuudellekin aiheutuvia kustannuksia ja sääntelytaakkaa. Minua kiinnostaisi tietää arvioita siitä, paljonko kustannuksia tuli lisää, mutta en ole etsimälläkään löytänyt siitä arviota.
Pari lyhyttä vastausta edellä olleisiin kommentteihin:
- Kaikista lakiesityksistä tehdään taloudellisten vaikutusten arviointi, jossa arvioidaan vaikutuksia eri tahoille. Eri asia tietysti miten hyvin tama voidaan tehdä. Kokonaisvaikutusta esim. hallituskauden aikana tehdyistä päätöksistä ynnäillään valtiovarainministeriössä ja näitä lukuja on käytetty esim Talouspolitiikan arviointineuvoston raportissa. Jossain tapauksissa arvioitten tekeminen vähän kestää. Hiljattain arvioimme 1970-luvun peruskoulu-uudistusten vaikutuksia, kun alkoi olla dataa, jolla voi arvioida uudistuksen kohteena olleiden kohorttien elinkaarituloja.
- Pohjan Akalle: Efektiivistä työvoiman määrää mitataan kertomalla työvoiman määrä työvoiman laadulla. Paremman puutteessa laatua joudutaan usein mittaamaan palkalla, mikä osuu kohdalleen, jos - mutta vain jos - palkkaerot vastaavat tuottavuuseroja
Miten työvoiman tarjonnassa otetaan huomioon tarjonnan laatu eli osaaminen?
Omassa ympäristössäni näen selkeästi, miten työnsä osaavia yrittäjiä jää eläkkeelle ja yritys loppuu, koska ei löydy tarpeeksi osaavaa, innostuvaa ja saatavaan tulotasoon tyytyvää jatkajaa.
Yrittäjän lisäksi työ loppuu yhdeltä tai useammalta työntekijältä.
Eli kyse on myös työn tarjonnan alenemisesta.
Onko olemassa vertailevaa tutkimusta siitä, missä ikäluokissa ja millä aloilla työn tarjonnan heikkous alentaa työllisyyttä?
Valtion menoleikkauksista on esitetty ja julkaistu laskelmia. Mutta miten on menolisäysten laita? Monet lakimuutoksista johtavat lisämenoihin jossakin. Onko niiden yhteismäärästä olemassa jotain arviota jossakin esim. hallituskausittain? Lakiesityksissä on hyvin harvoin edes mitään arvausta lakimuutoksen kokonaiskustannuksista, saati perusteltua laskelmaa kokonaisvaikutuksista. Silloin kun esitetään säästöjä, on herkemmin arviot kokonaiseuromääristä, mutta menolisäysten kohdalla useinkaan ei näy arviota kokonaiskustannuksista. Eikä tällaisia arvioita juuri lakiesitysten tekemisen jälkeenkään julkaista.
Esim. viime vuonna hyväksytyssä yhdenvertaisuuslain muutosta käsittelevässä lakiesityksessä HE 19/2014 arvioitiin lakimuutoksen kustannuksista euromääräisesti käytännössä vain sen kustannuksia, mitä maksaa kirjoittaa ja ylläpitää yhdenvertaisuussuunnitelmia, joita jatkossa yli 30 hengen organisaatioiden pitää kirjoittaa ja ylläpitää vähintään 3 vuoden välein. Lisäkustannuksi tästä arvioitiin 1390 euroa per yritys vuodessa ja valtion yksiköissä (374 kpl) 850 euroa per yksikkö, ja kunnissa 850 euroa vuodessa per kunta (320 kpl). Nämä kirjoituskustannukset ovat lakimuutoksen kokonaisvaikutusten kannalta oletettavasti vain pintaraapaisua. Laskelmassa ei huomioitu kaikkia organisaatioita, joita muutos oikeasti ilmeisesti koskettaa, eikä hintaa oletettu tulevan kuin suunnitelman kirjoittamisen osalle, vaikka lakiuudistuksessa velvoitettiin suunnitelman kirjoittamisen lisäksi, että tuon suunnitelman “mukaisesti toteutetaan tasa-arvoa edistävät toimet”. Taloudelliset vaikutuslaskelmat tehtiin vain sille pienelle osalle lakimuutoksia, joista arvioitiin olevan helppo jotain laskea. Taloudellisilta vaikutuksiltaan isommat muutokset jäävät lakiesityksissä liian usein hintalaputta, kun niitä on vaikea laskea. Tällöin taloudellinen vaikutusarvio on eurojen arvioimisen sijaan sen kuuloista kuin esim. tuossa yhdenvertaisuuslakia muuttavassa lakiesityksessä oli:
“…aiheutuvien kustannusten tyypillistä määrää kussakin yrityksessä tai kokonaismäärää koko tavaroiden ja palveluiden tarjonnan sektorilla on vaikea arvioida sen vuoksi, että mukautusten tarve ja luonne vaihtelisivat huomattavasti yrityksittäin ja tilanteittain, minkä lisäksi mukautustilanteiden määrää on vaikea ennakoida…”
Lopputulos on se, että julkisesti saatavilla ei ole edes hihasta heitettyä arviota siitä, aiheuttaako vaikkapa yhdenvertaisuuslakia koskeva lakimuutos kustannuksia kokonaisuudessaan yhteiskunnassa miljoonia, kymmeniä miljoonia vaiko kenties satoja miljoonia euroja vuositasolla. Sama ongelma pätee moniin lakimuutoksiin.
Hallituskausien kustannusleikkausten määristä pidetään ääntä ja niitä ynnätään yhteen, mutta missään en tiedä olevan julkaistu kokonaisarviota siitä, kuinka isot pysyvät kustannuslisäykset on samaan aikaan hallituksen ja eduskunnan päätöksillä aiheutettu. Päätösten kustannusvaikutukset näkyvät monessa tapauksessa täysimääräisesti vasta vuosien viiveellä päätöksenteosta, mikä entisestään vaikeuttaa näiden tarkastelua.
Siis jos työllisyys puolittuu pysyvästi, koska valtio säätää yleissitovuuden, minimipalkat ja paljon sääntelyä, ja siksi valtion aiemmin tasapainoiset budjetit muuttuvat valtavan alijäämäisiksi, verotulot romahtavat ja tulonsiirrot räjähtävät, niin Hetemäen laskutavalla se on elvytystä (muttei päätösperustaista!) ja bottom-up-lasku tavalla ei? Molempia voi perustella, mutta säästää pitäisi. Vieläkin mieluummin tarvittaisiin nyt NAURUa laskevia ja työvoiman tarjontaa lisääviä rakenneuudistuksia.