Kansallinen julkisten hankintojen strategiaa julkistettiin 9.9.2020 (Valtiovarainministeriö 2020). Strategiaa esiteltiin myös esimerkiksi Helsingin Sanomien Vieraskynässä 7.9.2020. Strategia korostaa hankintojen vaikuttavuutta, eli sitä, että hankintojen tulisi edistää esimerkiksi ilmasto- ja työllistämistavoitteita.
Me kirjoittajat (Kirsi-Maria Halonen, Ari Hyytinen, Janne Tukiainen ja Otto Toivanen) katsomme, että vaikka nämä ovat tärkeitä tavoitteita, niitä ei välttämättä ole tarkoituksenmukaista pyrkiä toteuttamaan hankintojen avulla. Tämä on hyvä muistaa, vaikka paine vaikuttavuuteen tuleekin EU:n hankintadirektiiveistä ja politiikkalinjauksista.
Meillä ei myöskään vielä ole kattavaa tutkittua tietoa vaikuttavuuteen pyrkivien hankintojen onnistumisesta. Tiedämme sen sijaan, että suomalaisia julkisia hankintoja hankaloittaa vakava kilpailun puute, sillä yli puolessa hankinnoista on vain joko nolla, yksi tai kaksi tarjoajaa (Jääskeläinen ja Tukiainen 2019).
Kilpailun lisääminen tarjoaa siksi merkittäviä, jopa miljardiluokan säästömahdollisuuksia laadun kärsimättä.
* * *
Hankinnan ensisijainen tavoite on hankkia tarkoituksenmukaista laatua mahdollisimman pienin kustannuksin. Monet toissijaiset tavoitteet voivat olla jopa ristiriidassa päätavoitteen kanssa, koska ne voivat vähentää jo ennestään puutteellista kilpailua.
On selvää, että meidän tulee edistää esimerkiksi vaikeasti työllistyvien ja heikossa asemassa olevien työntekijöiden asemaa yhteiskunnassa. Hankintoihin liittyen on havaittu jopa työntekijöiden suoranaista riistoa (ks täällä).
Kuitenkin työntekijöiden oikeuksien toteutumisen valvonta ja esimerkiksi yrityksille asetettava vaatimus työllistää vaikeasti työllistyvä henkilö ovat aivan eri tasoisia vaatimuksia julkisten hankintojen ja kilpailun näkökulmasta. Ihmisoikeuksia, lainsäädännön noudattamista ja sen toteutumista on valvottava ja harmaan talouden ilmiöihin on suhtauduttava hankinnoissa vakavasti. Sen sijaan hankintoihin asetettavien ylimääräisten vaatimusten osalta on kyettävä arvioimaan näistä aiheutuvia seurauksia.
On päällekkäistä ja tehotonta ohjausta laittaa yksittäisiin hankintoihin erillisiä vaatimuksia esimerkiksi pitkäaikaistyöttömien työllistämisestä, koska nämä tekevät hankinnat entistä vähemmän houkutteleviksi tarjoajille, erityisesti pk-yrityksille, mihin esimerkiksi Ruotsissa tehdyt kyselyt viittaavat (Företagarna 2016, Halonen ja Tukiainen 2020). Yleisemminkin tarjoajien määrä näyttää vähenevän, kun hankintoihin liittyvää sääntelyä lisätään (Hyytinen, Lundberg ja Toivanen 2018).
Parhaiten työllisyystavoitteita edistetään kohdennetuilla toimilla, kuten palkkatukea, harmaan talouden torjuntaa, työsuojelua ja sopimusvalvontaa kehittämällä.
* * *
Tästä huolimatta uudessa hankintastrategiassa hankintoihin asetetut sosiaalinen ja ekologinen kestävyys asetetaan yhdeksi päätavoitteista (Valtiovarainministeriö 2020). Toisin kuin hankintastrategian perusteella voi ymmärtää, hankintojen tehtävä ei ole työllistää, vaan päinvastoin olla tehokkaita. Jos palvelua tehdään tehokkaasti, voidaan sitä tarjota kansalaisille samalla kustannuksella enemmän.
Optimaalinen myönteinen työllisyysvaikutus tulee siis tehokkaasti tuotetuista suuremmista palvelumääristä, ei tehottomasti tuotetuista pienistä palvelumääristä.
Toistaiseksi työllistämisvaatimukseen liittyvä tutkimus on pohjautunut muutamiin tapaus -tutkimuksiin tai muutamiin haastatteluihin, joissa tyydyttiin tarkastelemaan vaikutuksia työllistettävän työntekijän ja yhteiskunnan tukien näkökulmasta (Kesä et al. 2017).
Laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia ei kuitenkaan tällaisessa tarkastelussa voida arvioida. Tieteellistä tutkimusta siitä, miten vaatimus vaikuttaa 1) kilpailun määrään; 2) hankittuun laatuun tai hintatasoon ; 3) pk-yritysten asemaan 4) yritysten tehokkuuteen ja 5) kokonaistyöllisyyskehitykseen ei ole juurikaan tehty, vaikka se olisi välttämätöntä sen arvioimiseksi, onko työllistämisvaatimuksen liittäminen julkisen hankinnan kilpailutukseen tarkoituksenmukaista ja tehokasta (Anxo et al. 2017).
Myös Ruotsin hankintaviranomaisen työllistämisvaatimuksen käyttöön liittyvässä laskurissa nämä tekijät on tyystin jätetty huomioimatta (Upphandlingsmyndighet 2020). Nämä esimerkit osoittavat, että laajoihin tilastoaineistoihin ja kontrolloitujen kokeiluiden varaan rakennetulle korkeatasoiselle tutkimukselle on julkisissa hankinnoissa tarvetta.
* * *
Myös hankinnoille asetettuihin ympäristötavoitteisiin liittyy tämänkaltaisia ongelmia. On selvää, että haluamme esimerkiksi vähentää hiilipäästöjä. Vaikuttaa kuitenkin epätodennäköiseltä, että julkiset hankinnat olisivat erityisen tehokas instrumentti ympäristöongelmien ratkaisemiseksi (Lundberg et al. 2016 ja 2018).
Päätavoitteen saavuttamisen näkökulmasta on riskialtista, jos hankinnoille asetetaan tiukempia ympäristönormeja kuin muulle liiketoiminnalle, koska se voisi tehdä hankinnat tarjoajille entistä vähemmän houkutteleviksi.
Tiukkojen, mutta yhtäläisten normien ja verojen tulee koskea kaikkea liiketoimintaa, ei vain hankintaa.
* * *
Yleinen periaate toimivassa julkisessa politiikassa ja sääntelyssä on, että yhtä tavoitetta kohden on yksi toimenpide. Jos on monta tavoitetta, tulee olla monta toimenpidettä ja niiden tulee olla keskenään riippumattomia tai vähintäänkin keskenään ristiriidattomia (Lundberg ja Marklund 2018).
Katsomme, että toissijaisten tavoitteiden asettaminen hankinnoille on lähes väistämättä ristiriidassa niiden päätavoitteen kanssa, eli miten hankkia laadukasta palvelua edullisesti. On siis tehokkaampaa saada sekä primääritavoite että ympäristötavoite tehokkaan hankinnan ja päästöjen vähentämiseen tähtäävän muun sääntelyn ja (hiili)verotuksen yhdistelmällä kuin hankintojen sääntöjä muokkaamalla. Samoin on tehokkaampaa taata vaikeasti työllistettävien työllistyminen esimerkiksi tehokkaasti toimivan palkkatuen ja tehokkaan hankinnan yhdistelmällä kuin kuormittamalla hankintoja lisäsäännöillä ja ehdoilla.
Korostamme sitä, että toissijaisten tavoitteiden asettamisella voi olla vaikeasti havaittava, mutta aito yhteiskunnallinen kustannus eli entisestään heikentynyt kilpailu hankinnoissa.
Lopuksi
Vaikka järjestelmätason muutoksia tarvitaan, tulisi hankinnoille asetettuja tavoitteita ja niiden saavuttamiseksi esitettyjä keinoja arvioida systemaattisesti. Suomessa ei ole toistaiseksi käytössä tilastoaineistoja, joiden avulla voisi arvioida toissijaisia tavoitteita painottavien hankintojen onnistumista.
Kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden valossa yllä esitetyt huolemme ovat kuitenkin perusteltuja ja tulevat toivottavasti huomioonotetuksi, kun hankintojen sääntelyä kehitetään.
Olisi perusteltua, että ennen kuin toissijaisia tavoitteita lisätään merkittävästi, tilastollisen tutkimuksen ja satunnaistettujen kokeilujen avulla arvioitaisiin toimenpiteiden vaikutuksia.
Kirjoittajat:
Kirsi-Maria Halonen
Dosentti, Yliopistonlehtori, oikeustiede, Lapin yliopisto
Euroopan komission julkisten hankintojen asiantuntijaryhmän jäsen
Ari Hyytinen
Professori, taloustiede, Hanken ja Helsinki GSE.
Otto Toivanen
Professori, taloustiede, Aalto yliopisto ja Helsinki GSE.
Janne Tukiainen
Professori, taloustiede, Turun yliopisto
Johtava tutkija, VATT.
Kirjallisuusviitteet
- Anxo, D., Ericson, T. ja Karlsson, M. (2017). Metoder för att utvärdera sysselsättningskrav vid offentlig upphandling – en översikt. Uppdragsforskningrapport 2017:2. Konkurrensverket.
- Företagarna (2016). Offentlig upphandling och små företag – krångla inte bort potentialen.
- Halonen, K-M. ja Tukiainen, J. (2020). Competition and Litigation in Swedish Public Procurement. Uppdragsforskningrapport 2020:1. Swedish Competition Authority.
- Hyytinen, A., Lundberg, S., & Toivanen, O. (2018). Design of public procurement auctions: evidence from cleaning contracts. RAND Journal of Economics, 49 (2), 398-426.
- Jääskeläinen, J. ja Tukiainen, J. (2019). Anatomy of Public Procurement. VATT Working Papers 118
- Lundberg, S., Marklund, P-O., Strömbäck, E. ja Sundström, D. (2015). Using public procurement to implement environmental policy: an empirical analysis. Environmental Economics and Policy Studies 17, 487-520.
- Lundberg, S., Marklund, P-O. ja Strömbäck, E. (2016). Is Environmental Policy by Public Procurement Effective? Public Finance Review 44, 478-499.
- Lundberg, S. ja Marklund, P-O. (2018). Green public procurement and multiple environmental objectives. Economia e Politica Industriale 45, 37-53.
- Kesä, M., Kuusi, A. ja Ylikojola, P. (2017). Arvio hankinnoilla työllistämisen kuntataloudellisista vaikutuksista.
- Valtiovarainministeriö (2020). Kansallinen julkisten hankintojen strategia 2020.
- Upphandlingsmyndighet (2020) Kalkylator för samhälls-ekonomisk effekt.
Avainsanat: julkiset hankinnat, kilpailu, tehokkuus
Aihealueet: Julkinen talous, Mikro, Työmarkkinat, Ympäristö